Assafir - Notes on the memorandum of understanding between the Lebanese government and the International General Attorney - March 10, 2011

ملاحظات حول مذكرة التفاهم بين الحكومة اللبنانية ومكتب النائب العام الدولي

عدنان عضوم

طالب مؤخرا بعض الفرقاء السياسيين بإلغاء «بروتوكول المحكمة الخاصة بلبنان»، فيما طالب آخرون بإلغاء «بروتوكول التعاون مع هذه المحكمة»، ما يستوجب التوضيح أن إلغاء بروتوكول المحكمة يعني إلغاء المعاهدة الثنائية بإنشاء المحكمة الخاصة بلبنان الموقعة بين الأمم المتحدة والحكومة اللبنانية الفاقدة للشرعية وللميثاقية آنذاك، والتي وضعت موضع التنفيذ بموجب القرار 1757/2007 الصادر عن مجلس الأمن الدولي تحت الفصل السابع. سبق وبينّا في دراستنا السابقة تحت عنوان «قراءة هادئة لمضمون القرار 1757/2007 المتعلق بإنشاء المحكمة الخاصة بلبنان»، أن هذه المعاهدة وقعت خلافا للأصول الدستورية المنصوص عليها في المادة 52 من الدستور اللبناني، كما انه لم يتم إجراء التعديلات الدستورية اللازمة لتعتبر المعاهدة نافذة مما يؤدي الى إفقاد هذه المعاهدة قيمتها القانونية والتنفيذية. 

أما بالنسبة لإلغاء بروتوكول التعاون مع المحكمة الدولية الخاصة بلبنان، فإننا نبدي في ما يلي ملاحظاتنا حول المخالفات الدستورية والقانونية التي تعتري مذكرة التفاهم، الموقعة بين حكومة الجمهورية اللبنانية، ومكتب النائب العام في المحكمة الخاصة بلبنان في ما يتعلق بصيغ التعاون بينهما. 

I- الأصول الدستورية الواجب اتباعها 

لعقد وإبرام مذكرة التفاهم 

سبق للحكومة اللبنانية ممثلة بوزير العدل السابق خالد قباني أن وقعت مذكرة تفاهم مع القاضي ميليس ممثلاً لجنة التحقيق الدولية المستقلة بتاريخ 13/6/2005 دون اتباع الأصول القانونية المنصوص عليها في المادة 52 من الدستور اللبناني، والمتعلقة بعقد المعاهدات الدولية وإبرامها، وهذا الأمر لا يجيز تكرار ارتكاب هذه المخالفة الدستورية مجدداً كما يتبين من المسار الإجرائي الذي سلكه وزير العدل آنذاك إبراهيم نجار لمذكرة التفاهم بين الحكومة اللبنانية، ومكتب النائب العام الدولي في لبنان، بخصوص التعاون بينهما بحيث عرضها على مجلس الوزراء في آذار2009 لإبرامها دون تبيان ممارسة رئيس الجمهورية لصلاحياته الدستورية في عقد هذه الاتفاقية وإبرامها. 

حصل في مجلس الوزراء نقاش وجدال حادّ حول ما تضمنته مذكرة التفاهم هذه من مخالفات للدستور وانتهكات للسيادة الوطنية، وبالنتيجة تم تدوين في محضر جلسة 24/4/2009 لمجلس الوزراء ما يلي: 

«في ما خص هذا الموضوع والمواضيع الأخرى المتعلقة بالتعاون مع المحكمة الخاصة بلبنان فإن وزير العدل هو الذي يقوم بالترتيبات اللازمة بشأن مذكرة التفاهم بين حكومة الجمهورية اللبنانية ومكتب النائب العام لدى المحكمة الخاصة بلبنان، وإن لا حاجة لاستصدار قرار من مجلس الوزراء بهذا الخصوص». 

وبالفعل وفي 25/6/2009 وقَع الوزير ابراهيم نجار مذكرة التفاهم مع مكتب النائب العام الدولي بصيغ التعاون بين هذا الأخير وحكومة الجمهورية اللبنانية، وقال البيان الصادر عن مكتب المدعي العام الدولي بهذا الخصوص ان مذكرة التفاهم هي أداة تنفيذية، توثق بين الأطراف الطريقة التي تعتزم اعتمادها في تنفيذ الالتزامات القانونية والمنصوص عليها في الاتفاقية الثنائية ونظام المحكمة الأساسي المرفقة بالقرار 1757/2007. 

تنص المادة 52 من الدستور اللبناني على ما يلي: 

«يتولى رئيس الجمهورية المفاوضة في عقد المعاهدات الدولية وإبرامها بالاتفاق مع رئيس الحكومة. ولا تصبح مبرمة إلا بعد موافقة مجلس الوزراء وتُطلع الحكومة مجلس النواب عليها حينما تمكنها من ذلك مصلحة البلاد وسلامة الدولة. أما المعاهدات التي تنطوي على شروط تتعلق بمالية الدولة والمعاهدات التجارية وسائر المعاهدات التي لا يجوز فسخها سنة فسنة فلا يمكن إبرامها إلا بعد موافقة مجلس النواب». 

إن مذكرة التفاهم المشار إليها أعلاه، هي معاهدة دولية وفقاً لإتفاقية فيينا للعام 1969 حول قانون المعاهدات واتفاقية 1986 حول المعاهدات، المعقودة بين الدول والمنظمات الدولية ووفقاً لأعراف القانون الدولي، لكونها حاصلة بين شخصين من القانون الدولي العام، تنظم رابطة قانونية بينهما وتضع قواعدها، ويتوجب على الفريقين احترامها والعمل بها. 

وقد سبق لمجلس شورى الدولة اللبناني أن أصدر القرار الرقم 8/2006 اعتبر بموجبه أن مذكرة التفاهم تاريخ 13/6/2005 التي تمت بين الحكومة اللبنانية ممثلة بوزير العدل السابق ورئيس لجنة التحقيق الدولية المستقلة المشار إليها أعلاه هي معاهدة دولية لا يجوز الطعن بها لدى هذا المجلس. 

لذلك كان يجب أن يتم عقد وإبرام مذكرة تفاهم المذكورة من قبل الدولة اللبنانية ممثلة برئيس الجمهورية وفقاً للأصول القانونية المتبعة في عقد المعاهدات المنصوص عليها في المادة 52 من الدستور و بمطلق الأحوال، لا يحق للحكومة اللبنانية تفويض وزير العدل لتوقيع هذه الإتفاقية المسماة مذكرة تفاهم وإبرامها ووضعها موضع التنفيذ، لأن حق التوقيع على المعاهدات، لا يدخل أساساً ضمن صلاحيات مجلس الوزراء كما تنص على ذلك أحكام المادة 52 من الدستور اللبناني. 

كما أنه، لا يجوز التذرع بأن مذكرة التفاهم هي ملحق أو إجراء تنفيذي أو تطبيقي للإتفاقية بإنشاء المحكمة الخاصة بلبنان ونظامها الأساسي التي وضعت موضع التنفيذ بموجب القرار 1757/2007 الصادر عن مجلس الأمن الدولي، لأنها ترتب موجبات قانونية ومالية على السلطات اللبنانية وأجهزتها الإدارية ومؤسساتها الرسمية، وتولي مكتب النائب العام الدولي لدى المحكمة الخاصة صلاحيات على الأراضي اللبنانية تتجاوز أحكام الإتفاقية المذكورة ونظام المحكمة وقواعدها الإجرائية، وتمس بسيادة الدولة اللبنانية وبالقوانين الوطنية. 

II- المخالفات القانونية الشكلية في مذكرة التفاهم 

ألف: إن مذكرة التفاهم هي معاهدة دولية ويجب أن تعقد من قبل الدولة اللبنانية ممثلة برئيس الجمهورية، وليس من قبل الحكومة الممثلة بوزير العدل كما ورد في المذكرة. 

باء: تنص المادة السابعة من الإتفاقية التي وضعها مجلس الأمن بموجب قراره رقم 1757/2007 موضع التنفيذ لإنشاء المحكمة الخاصة بلبنان أنه تكون للمحكمة الخاصة الأهلية القانونية اللازمة للتعاقد وحيازة الممتلكات المنقولة وغير المنقولة وإتخاذ الإجراءات القانونية، والدخول في اتفاقات مع الدول وفق ما يقتضيه أداؤها لوظائفها وعمل المحكمة، كما تنص الفقرة (3) من المادة الثامنة من هذه الاتفاقية أنه يُنشأ مكتب للمحكمة الخاصة في لبنان من أجل إجراء التحقيقات رهناً بإبرام الترتيبات اللازمة المناسبة مع الحكومة. 

ولا يوجد أي نص في الإتفاقية أو النظام الأساسي للمحكمة الخاصة يتناول موضوع إنشاء مكتب خاص للنائب العام الدولي، كما تنص على ذلك المادة الخامسة من مذكرة التفاهم، كما أنه لا يوجد نص يعطي مكتب هذا النائب العام الأهلية القانونية المستقلة للتعاقد مع الغير كما هي الحال بالنسبة للمحكمة الخاصة الممثلة برئيسها. 

وإن المادة السابعة من نظام المحكمة حدَّدت وضع النائب العام القانوني بأنه هيئة من هيئات المحكمة أي جزء من أجزائها إلى جانب الدائرة الابتدائية ودائرة الاستئناف وقاضي ما قبل المحكمة.. 

بناءً عليه، لا يتمتع النائب العام الدولي شخصياً بالأهلية القانونية لتوقيع مذكرة تفاهم مع الدولة اللبنانية تحدد الترتيبات اللازمة والمناسبة لإنشاء مكتب المحكمة وفقا للفقرة 3 من المادة الثامنة المشار اليها أعلاه، إنما هذه الصلاحية تعود للمحكمة الخاصة الممثلة برئيسها، التي يمكنها ابرام اتفاقية مع الدولة اللبنانية وليس الحكومة اللبنانية. 

III: المخالفات القانونية والدستورية 

في مضمون بنود مذكرة التفاهم 

-الف- لجهة تعاون السلطات اللبنانية مع المحكمة الخاصة 

إن أطر وأصول تعاون الحكومة اللبنانية مع جميع هيئات المحكمة الخاصة أي بما فيه النائب العام الدولي محددة ومفصلة في المادة الخامسة عشر من الاتفاقية بين لبنان والأمم المتحدة التي وضعت موضع التنفيذ بموجب قرار مجلس الأمن رقم 1757/2007 دون أن يتم إبرامها وفقاً للأصول الدستورية اللبنانية. 

إن مبادئ القانون الدولي ومعايير العدالة الجنائية الدولية المكرسة في الأعراف الدولية، وفي أنظمة المحاكم الجنائية الدولية الخاصة، وفي نظام روما للمحكمة الجنائية الدولية، وضعت أسساً قانونية للتعاون الدولي والمساعدة القضائية بحيث تكفل الدولة التي يُطلب منها التعاون إتاحة الإجراءات اللازمة بموجب قوانينها الوطنية لتحقيق جميع أشكال التعاون المطلوب، ولا تتنازل بالتالي عن سيادتها على أراضيها وتولي هذه الصلاحية للمحكمة أو للجهة طالبة المساعدة القضائية. 

أما واضعو بنود مذكرة التفاهم فقد تجاهلوا وتجاوزوا كل الأصول والمبادئ المشار إليها أعلاه، والتي تضمن احترام مبدأ السيادة الوطنية اللبنانية، وتنازلوا عنها لمكتب النائب العام لدى المحكمة الخاصة خلافاً للأصول، كما ألزموا السلطات الحكومية والقضائية اللبنانية المعنية بموجبات تتعارض مع مبدأ السيادة الوطنية المكرس في الدستور اللبناني. 

لذلك، كان يجب التنبه لهذه المخالفة الدستورية الجسيمة والتأكيد صراحةً في بنود مذكرة التفاهم بأن طلبات المساعدة القضائية والتعاون المقدمة من أي هيئة من هيئات المحكمة الخاصة بما فيه مكتب النائب العام الدولي يتم تنفيذها وفقاً للأصول القانونية اللبنانية المرعية الإجراء في تنفيذ الاستنابات القضائية، وضمن أطر القوانين اللبنانية، مع الاحترام الكامل لسيادة الدولة على أراضيها كما تعترف بذلك شرعة الأمم المتحدة، وكما ينص عليه الدستور اللبناني. 

من جهة ثانية، إن أحكام مذكرة التفاهم (البند الثاني) وضع على عاتق النيابة العامة التمييزية تأمين تعاون الوزارات اللبنانية المعنية ومؤسسات رسمية أخرى في تطبيق وتنفيذ طلبات التعاون المقدمة من مكتب النائب العام الدولي. 

إن مثل هكذا موجب يشكل مخالفة صارخة للدستور والقوانين اللبنانية باعتبار أنه ليس للنيابة العامة التمييزية اللبنانية وهي هيئة من الهيئات القضائية أي وصاية على السلطة اللبنانية التنفيذية لجهة ممارسة أعمالها التي ينظمها الدستور اللبناني والذي ينص على كيفية التعاون بين السلطات الثلاث، كما أن التعاون بين السلطات الثلاث تنظمه أيضاً أحكام دستورية وقانونية واضحة حتى لا يخل التوازن بين هذه السلطات. 

أما بالنسبة للفقرة (ج) الأخيرة البند الثالث والتي نصت على وجوب تسهيل اجتماعات ولقاءات مع أشخاص من شأنها تمكين المكتب من الحصول على المعلومات والأدلة والإفادات التي قد ’تطلب من قبل مكتب النائب العام الدولي، فإنها جاءت مبهمة وشاملة وتخفي نوايا لهرطقات سياسية بعيدة عن العدالة، تمسّ بالسيادة اللبنانية لإمكان تناولها أشخاص يتمتعون بحصانة دستورية وقانونية قائمة لم تنزع عنهم وفقا للأصول لتاريخه، مما يشكل مخالفة لأحكام قانون أصول المحاكمات الجزائية اللبناني، ومبادئ العدالة الجنائية الدولية0 وهنا يقتضي الإشارة أن القرار 1757/2007 حصر نطاق تطبيق الفصل السابع فقط بأمر وضع الاتفاقية الثنائية لإنشاء المحكمة حيّز التنفيذ، بعد أن تعثّر ابرامها وفقا» للأصول الدستورية اللبنانية نتيجة المخالفات المرتكبة من الحكومة اللبنانية آنذاك، أما أعمال المحكمة الخاصة بلبنان فتبقى خاضعة لأحكام هذه الاتفاقية الثنائية ونظام المحكمة الأساسي وإن رفع الحصانة عن أي شخص من الأشخاص الذين يتمتعون بها يستوجب تعديل الدستور أو سن القوانين بهذا الخصوص. 

-باء- لجهة تخصيص مكان لمكتب النائب العام الدولي وتأمين سلامته 

إن الاتفاقية بإنشاء المحكمة الخاصة التي وضعت موضع التنفيذ بموجب القرار الأممي رقم 1757/2007 تضمنت أحكاماً مفصلة في المواد 8 و9 و10 و11 و12 و13 و14 متعلقة بإنشاء مكتب للمحكمة الخاصة بلبنان من أجل إجراء التحقيقات. وتناولت حرمة المباني والمحفوظات والمستندات في هذا المكتب، وحصانة الأموال والموجودات وسائر الممتلكات العائدة للمكتب، وامتيازات وحصانات كل أعضاء هيئات المحكمة الخاصة والموظفين الدوليين واللبنانيين أثناء وجودهم في لبنان. 

لذا، فإن موجب تأمين مكتب خاص للنائب العام، والشروط والضمانات المترتبة على السلطات اللبنانية لهذه الجهة، لم تلحظه أحكام الاتفاقية المشار إليها أعلاه، لأن عمل المدعي العام يدخل ضمن نطاق عمل المحكمة الخاصة ككل، باعتباره هيئة من هيئاتها، وإن إيراد مثل هذا البند في مذكرة التفاهم يتناقض مع أحكام الاتفاقية الثنائية المشار إليها أعلاه، ومن شأنه وضع موجبات والتزامات مالية وأمنية إضافية على عاتق الطرف اللبناني، تتجاوز تلك الناتجة عن الاتفاقية الثنائية إن لجهة إيجاد مكتب خاص مناسب للنائب العام الدولي ضمن بيئة أمنية سرية وهادئة، أو لجهة تقديم مواقع بديلة موقتة بحسب الضرورة لإجراء استجوابات ولجمع الإفادات التي قد تستلزم تدابير أمنية وسرية خاصة. 

IV- مخالفة مذكرة التفاهم لأحكام نظام المحكمة الأساسي 

يقتضي التفريق بين الإطار القانوني لعمل لجنة التحقيق الدولية المستقلة من جهة والإطار القانوني لعمل المحكمة الخاصة بلبنان من جهة ثانية، باعتبار أن اللجنة كانت تقوم بمهامها وفقاً لقرارات مجلس الأمن الصادرة بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة، في حين أن المحكمة الخاصة تعمل وفقاً للاتفاقية بإنشائها، وأحكام نظامها الأساسي، والقواعد الإجرائية وقواعد الإثبات الخاصة بها التي وضعها قضاة هذه المحكمة. 

لذلك وبما أن الإجراءات المتعلقة بالمساعدات القضائية، وكافة أشكال التعاون مع السلطات اللبنانية، تدخل في صلب أعمال المحكمة بكافة أجهزتها، فيجب أن تراعى القواعد الإجرائية وقواعد الاثبات التي وضعها قضاة المحكمة، والتي يجب ان تتلائم مع أحكام قانون أصول المحاكمات الجزائية اللبناني وأعلى معايير الإجراءات الجنائية الدولية، فلا يجوز بالتالي وضع مذكرة تفاهم بين الحكومة اللبنانية ومكتب النائب العام تتضمن قواعد اجرائية خاصة تتناول صيغ التعاون القضائي بينهما في صدد أعمال المحكمة. ويحق فقط للمحكمة الممثلة برئيسها إبرام الترتيبات اللازمة المناسبة مع السلطات اللبنانية لإنشاء مكتباً لها في لبنان من أجل إجراء التحقيقات، كما تنص على ذلك الفقرة الثالثة من المادة الثامنة من الإتفاقية بإنشاء المحكمة، وذلك وفقاً للأصول الدستورية والقانونية اللبنانية. وقد وقعت الحكومة اللبنانية ممثلة بوزير العدل والمحكمة الدولية الخاصة بلبنان ممثلة بمسجل المحكمة مذكرة تفاهم بإنشاء مكتب للمحكمة في لبنان تطبيقا للمادة المشار إليها اعلاه وذلك بتاريخ 17/6/2009 ولكن بدون اتباع الأصول الدستورية اللازمة لعقد المعاهدات الدولية المنصوص عليها في المادة 52 من الدستور اللبناني. 

أما التحقيقات والأعمال القانونية التي سيقوم بها هذا المكتب في لبنان فيقتضي أن يتم إجراؤها في الإطار القانوني للمساعدات القضائية، والتعاون وفقاً لقواعد الإجراءات والإثبات التي وضعها قضاة المحكمة لا سيما المادة السادسة عشرة، والتي نصت على أصول التعاون بين لبنان والمحكمة، مع التأكيد أن طلبات التعاون تنفذ على الأراضي اللبنانية وفقاً للأصول القانونية اللبنانية التي ترعى إجراءات تنفيذ الاستنابات القضائية وطلبات التعاون بكافة أشكالها، مع إحترام مبدأ السيادة الوطنية اللبنانية. 

وللوصول الى هذا الغرض يقتضي الاستعانة بسابقة في القانون الجنائي الدولي هي المحكمة الجنائية الدولية (نظام روما) حيث تضمنت القواعد الإجرائية وقواعد الإثبات التي وضعت لهذه المحكمة القواعد الواجب اتباعها في أعمال أجهزة المحكمة كافة لتحقيق جميع أشكال التعاون القضائي بين المحكمة والدول الأطراف ضمن أطر قوانين هذه الدول الوطنية تكريساً لمبدأ السيادة الوطنية.